Bron: SC Online
11 mei 2017
Beleidsregels van uitvoeringsorganisaties en toezichthouders veroorzaken honderden miljoenen euro’s aan verborgen regeldruk. Die conclusie deed het goed in de media en bleek politiek gevoelig te liggen. ‘Maar dit kan eigenlijk geen verrassing meer zijn,’ zegt consultant Peter Bex.
De studie naar de beleidsregels, half april gepubliceerd, werd door Bex’ bureau Sira Consulting uitgevoerd in opdracht van Actal. Het gaat daarbij om de invulling die organisaties als de Belastingdienst, de Autoriteit Financiële Markten en de Inspectie Leefomgeving en Transport geven aan wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. De neerslag daarvan is te vinden in duizenden beleidsregels.
Alleen al vijf stuks daarvan zouden 500 miljoen euro ‘onzichtbare’ regeldruk veroorzaken. Veel media namen dit nieuws over. Een paar dagen later volgde echter een glasharde ontkenning door demissionair minister Kamp van Economische Zaken, binnen het kabinet eerstverantwoordelijk voor het regeldrukbeleid. Hij hekelde in een Kamerdebat de ‘volkomen verkeerde’ voorbeelden in het onderzoek, waar volgens hem niets van deugde.
Was u verrast door de reactie van de minister?
‘Natuurlijk ben je daar verrast door. Wij zitten al vijftien jaar in dit vak en doen heel veel onderzoeken. We doen dat heel grondig, zo staan we ook bekend bij het ministerie van Economische Zaken. Dus ik neem die reactie niet zo serieus. Als ik kijk naar de voorbeelden die de minister gaf, dan krijgen we daarin eigenlijk ook gelijk. Want hij zei: klopt, een toezichthouder werkt dingen uit, en dat is ook heel goed. Wat wij alleen constateren in ons onderzoek, is dat de regeldrukgevolgen daarvan niet in kaart worden gebracht en dat er ruimte is voor verbetering.’
Maar leiden die beleidsregels echt tot regeldruk? Bijvoorbeeld de basisinspectiemodules van de Inspectie SZW. Kamp zei: dit zijn niet meer dan werkinstructies die open en transparant op internet staan.
‘Wat we hebben gezien, is dat er een hele hoop regels en voorschriften worden opgesteld en gepubliceerd waarin staat wat bedrijven moeten doen. Bijvoorbeeld het bijhouden van een registratie van nevenwerkzaamheden van mensen. Dat staat zo niet letterlijk in de wetgeving. Maar het staat wel in de instructie van de Inspectie SZW en ze handhaven daarop. Voor een bedrijf is dat daarmee een verplichting waaraan het moet voldoen – en dus regeldruk.’
En het argument dat bedrijven zelf om de regels hebben gevraagd, zoals bij de hygiënecode voor bakkerijen?
‘De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit gebruikt de hygiënecode als norm in het toezicht op de bakkerijen. Het klopt dat die code is opgesteld in overleg met de branche. Maar dat is nog geen garantie voor succes. We hebben dit besproken toen we mensen in de bakkerssector interviewden voor dit onderzoek. Vanuit regeldrukperspectief kun je in die hygiënecode een aantal dingen regelen met hetzelfde effect, maar tegen minder administratieve lasten.
‘Neem de verplichting van een dagelijkse registratie van de temperatuur van de koeling. Dat heeft geen enkele zin als het apparaat toch al begint te piepen wanneer de waarden niet in orde zijn. Dan vraag je: waarom hebben jullie dat zo gedaan? Antwoord: we hebben niet vanuit regeldrukoptiek naar de beleidsregels gekeken, maar gaan dat nu zeker doen.’
Stond u zelf te kijken van de resultaten?
‘Dat in de uitvoering verplichtingen worden ingevuld die bij het vaststellen van de wetgeving nog niet bekend zijn, dat weten we. Dat daar regeldruk aan vastzit wordt in dit onderzoek bevestigd, maar is ook logisch. Dit kan eigenlijk geen verrassing meer zijn. Denk ook maar aan de problemen met de fiscale regels voor zelfstandigen, de Wet DBA. Op papier was er niets aan de hand, tot het niveau van de uitvoering door de Belastingdienst werd bereikt. Iedereen heeft kunnen zien wat er toen gebeurde.
‘Uit eerder onderzoek van ons bleek al dat veel knelpunten met regelgeving zitten in de uitvoering. Niet in de wetten en regels van de ministeries. Maar de praktijk is vaak weerbarstiger dan het papier. Vijftig tot zestig procent van de knelpunten voor bedrijven kun je oplossen zonder ook maar een wet aan te passen. Dat wordt in mijn ogen opnieuw bevestigd door dit onderzoek.’
In het rapport staat dat de organisaties die de beleidsregels uitvaardigen, nu geen aandacht hebben voor de regeldruk. Hoe is dat mogelijk?
‘Die aandacht is er niet expliciet zoals dat volgens het Standaard Kostenmodel zou moeten. Het bedrijfsleven is uiteraard wel betrokken, daar zijn heel mooie voorbeelden van te benoemen. Maar er wordt niet gekeken naar bedrijfseconomische gevolgen voor bedrijven.
‘Als de overheid een verplichting oplegt, bestaat die uit een aantal handelingen. We kijken wat iedere handeling aan tijd kost en vervolgens hoe vaak ondernemers dat moeten doen, en dan kunnen we daar een bedrag opplakken. Zo wordt regeldruk inzichtelijk. En als je niet twee maar slechts één keer per week iets moet registreren, daalt de regeldruk dus met 50 procent. De beleidsmaker – of toezichthouder – moet zich afvragen of daarmee ook de beleidsdoelen zijn te bereiken.’
Moet die aandacht voor regeldruk verplicht worden voor toezichthouders, of zou dat op zichzelf onnodige regeldruk zijn?
‘Volgens het Handboek Meting Regeldruk van de rijksoverheid moeten de regeldrukeffecten van beleidsregels in kaart worden gebracht. De verplichting bestaat dus al, ze wordt alleen niet nageleefd.’
Wat we beleidsregels noemen, voldoet in veel gevallen niet aan de definitie daarvoor in de Algemene wet bestuursrecht, zo blijkt ook uit het onderzoek. Hoe zit dat precies?
‘Dat klopt, beleidsregels zijn in de praktijk een containerbegrip waar zo’n 25 soorten regelingen onder vallen. En wat een beleidsregel wordt genoemd, blijkt dat niet altijd te zijn. Bijvoorbeeld omdat er op een of andere manier verplichtingen voor bedrijven uit voortvloeien. In dat geval heb je eerder te maken met algemene regels volgens de Awb. Een beleidsregel hoort een algemene regel te zijn die het bestuursorgaan zelf bindt, niet de bedrijven die ermee te maken hebben. Niet dat we de legitimiteit in twijfel trekken. Toezichthouders kunnen algemene regels vaststellen, dat is vaak ook wettelijk geregeld.’
Gaat uw onderzoek iets veranderen?
‘Er gaapt een gat tussen de regeldruk die wordt gemeten en die ondernemers in de praktijk ervaren. Dat is al vaak vastgesteld. Het is heel goed mogelijk dat we een belangrijke verklaring daarvoor nu echt scherp in beeld hebben. Als we de regeldruk voor ondernemers merkbaar willen verminderen, dan zullen we ook naar de beleidsregels moeten kijken. Het is daarom goed dat dit straks tot het werkterrein van de nieuwe regeldrukwaakhond ATR behoort, zoals de Kamer heeft afgedwongen. Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders kunnen natuurlijk nu al zelf aan de slag en de regeldruk voor ondernemers merkbaar verminderen.’
Hier kunt u het originele artikel zien.
